Rambler's Top100 Service

Градостроительное законодательство Москвы

Депутат Московской Городской Думы
24 июля 2008

Ни для кого не секрет, что развитие Москва непосредственно определяет развитие всей европейской части России и серьезно влияет на различные общеевропейские, евразийские и даже глобальные политические, экономические и социальные процессы. В Москве, в исторически едином городском сообществе, использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития, и именно поэтому законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится вся экономика и социальная сфера.

В этой связи представляет, наверное, определенный интерес и для других субъектов федерации, и для федеральной власти, как была решена в течение всего 12 лет масштабная задача создания городского законодательства, в целях не только решения проблем городского сообщества, но и обеспечения национальных задач при выполнении специфичных столичных функций.

Необходимо предварительно отметить, что ни в императорской России, ни в России советского периода не существовало регионального градостроительного законодательства, и нормативная база в этой сфере в советский период формировалась в основном нормативно-правовыми актами союзной, республиканской и городской администрации.

Таким образом, работа по созданию городского градостроительного законодательства была начата в городе Москве фактически 'с нуля'.

В 1994 - 1995 годах в Правительстве Москвы и Московской городской Думе преобладающей была точка зрения, что в городе Москве не требуется создание отдельного градостроительного законодательства, а вся сфера нормативно-правового регулирования градостроительства должна быть отнесена к ведению органов исполнительной власти Москвы.

Однако, под влиянием многочисленных обсуждений проблемы, которые велись в ходе работы над первой редакцией Устава города Москвы, было принято решение приступить к созданию московского градостроительного законодательства, которое позволило бы не только установить правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемой городскими организациями за счет средств городского бюджета, но и создать необходимую правовую базу для работы с частными инвесторами. Кроме того, перед строителями стали остро вставать вопросы урегулирования отношений с жителями и институтами гражданского общества.

В связи с этим 06 ноября 1996 года было принято Постановление Московской городской Думы о создании Комиссии Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы.

Московской городской Думой уже в первом составе были принят закон о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, который был призван урегулировать в правовом русле конфликтные ситуации в Москве, возникающие при планировании и строительстве, привлечь граждан к обсуждению градостроительных проблем. Его первоочередность была обусловлена масштабными протестами граждан против реализации строительных проектов, которые начались еще в конце 80-х годов прошлого столетия и с тех пор идут постоянно уже 20 лет.

Кроме того, старый Генеральный план развития Москвы уже не соответствовал новым экономическим отношениям, следовательно, в целях установления общих принципов формирования нового Генерального плана был принят городской закон о составе, порядке, разработке и принятии Генерального плана города Москвы, которым было положено начало работе над этим документом.

Работа над законодательством депутатов второго срока полномочий резко осложнилась 'дефолтом' 1998 года, когда возникла острейшая необходимость удержать инвесторов и сохранить работу строительного комплекса Москвы.

Кроме того, возникли и новые правовые проблемы. Был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07 мая 1998 года, который заставил московского законодателя в рабочем порядке скорректировать план законотворческой деятельности на перспективу в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Особую роль сыграло также решение Верховного суда Российской Федерации 2000 года, которое отделило органы местного самоуправления в районах города Москвы от органов государственной власти города Москвы, что впоследствии было закреплено в Уставе города Москвы.

Таким образом, к Правительству Москвы, выступающему от имени города Москвы, главному действующем лицу в сфере инвестиций и строительства, к частным инвесторам, к жителям города Москвы и их объединениям, присоединились федеральные органы власти, организации федерального подчинения и связанные с ними коммерческие структуры, а вскоре должны были быть созданы органы местного самоуправления в районах города.

В этих условиях создание законодательства города Москвы в области градостроительства, обязательного для всех субъектов правового регулирования, включая федеральные, стало острой необходимостью.

В этот отрезок времени была проведена работа над самим Генеральным планом города Москвы и Законом города Москвы о Генеральном плане Москвы, призванным установить высокий правовой статус данного документа. Закон был принят в двух чтениях Московской городской Думой в 2001 году и направлен вместе с самим Генеральным планом города Москвы в Правительство Российской Федерации для согласования в части исполнения столичных функций городом Москвой (данное согласование не было проведено в те годы, и до настоящего времени все еще не состоялось по причине неготовности федеральных структур к пониманию и анализу столичных функций Москвы).

Также была начата работа над законом города Москвы об основах градостроительства Москвы и несколькими другими особо важными законами, по одному из которых (о порядке подготовки и получения разрешения на строительство) проводились публичные слушания.

Сложная ситуация возникла в это время в связи с учреждением особых единиц градостроительного и экономического развития в городе Москве - территориальных единиц с особым статусом (ТЕОС), создаваемых на основе специального Закона города Москвы о ТЕОС. Такие ТЕОС были созданы в различных местах столицы, в частности там, где намечалось ускоренное градостроительное развитие. Особую роль в развитии территории и привлечении инвестиций сыграл Закон города Москвы о ТЕОС Московский международный деловой центр 'Москва-Сити'. К сожалению, данный Закон города Москвы, как и некоторые другие законы о ТЕОС пришлось отменить, в связи с тем, что на данные территории должно было быть распространено создаваемое в Москве на уровне районов местное самоуправление.

Кроме того, в этот период были приняты Закон города Москвы о регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса, призванный защитить природный комплекс города от разрушения, не допустить застройки озелененных территорий и фундаментальный городской закон о градостроительных нормах и правилах города Москвы.

Московская городская Дума проводила большую практическую работу по анализу и доработке проектов законов, которые готовило Правительство города Москвы, а важнейшим научным результатом ее работы стало создание конституционно-правовой концепции (доктрины) о месте градостроительного законодательства Москвы в системе российского законодательства.

Были подробно исследовано конституционно-правовое положение ряда правовых институтов этой преимущественно комплексной отрасли законодательства в составе законодательства Российской Федерации и ее субъектов, определены базовые правовые институты градостроительства, для чего городская Дума обращалась также с запросом в Конституционный Суд.

Были изучены и конституционно-правовые особенности градостроительного законодательства Москвы, связанные с особым ее статусом как города федерального значения и как столицы России.

В третий, следующий период развития градостроительного законодательства Москвы, связанный с работой Московской городской Думой третьего созыва, был реализован весь интеллектуальный багаж, наработки и заделы двух предшествующих периодов и завершен первый этап создания градостроительного законодательства Москвы.

В этот период были приняты важнейшие Законы города Москвы о землепользовании и застройке, о порядке подготовки и получения разрешения на строительство, о градостроительном кадастре города Москвы, о порядке градостроительного планирования территорий округов и районов и, наконец, фундаментальный Закон об основах градостроительства в городе Москве.

С принятием Закона города Москвы об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы, получила новый импульс деятельность по сохранению и развитию объектов историко-культурного наследия Москвы. Тема же защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду нашла свое отражение в Законе города Москвы об обеспечении благоприятной среды в период строительства, реконструкции градостроительных объектов в городе Москве.

В связи с изменениями федерального законодательства и социально-экономической обстановки, с учетом накопленного опыта были также внесены поправки в ранее принятые Законы города Москвы.

Сложная обстановка сложилась в 2004 году в связи с разработкой и принятием Государственной Думой ФС РФ нового Градостроительного кодекса Российской Федерации. В это время активно шла работа представителей Москвы над новым Градостроительным кодексом Российской Федерации в Государственной Думе ФС РФ и до, и во время 'нулевого чтения', а также между первым и вторым его чтениями. Были поданы многочисленные предложения в этот спорный и недостаточно подготовленный документ. К сожалению, далеко не все они были учтены, и 27 декабря 2004 года Градостроительный кодекс Российской Федерации был принят в виде, не вполне устраивавшем многие субъекты федерации, в том числе, город Москву.

Однако данный Градостроительный кодекс Российской Федерации от 27 декабря 2004 года ? 190-ФЗ позволил Московской городской Думе 27 апреля 2005 года утвердить Генеральный план города Москвы Законом города Москвы в компромиссном варианте, без введения в действие раздела Закона, определяющего столичные функции города Москвы.

С принятием Закона о Генеральном плане города Москвы (основных направлениях развития города Москвы) в мае 2005 года завершился первый этап формирования градостроительного законодательства Москвы. Был создан цельный пакет законов, охватывающий всю градостроительную деятельность.

В настоящее время Москва перешла ко второму этапу развития и совершенствования уже созданного и действующего градостроительного законодательства, к его преобразованию на основе накопленного опыта.

Во-первых, это кодификация большинства действующих законов в единый Градостроительный кодекс города Москвы, сопровождающаяся приведением ряда норм действующего законодательства в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также восполнением пробелов в законодательстве новым нормами и институтами (в частности, о публичных слушаниях по градостроительным вопросам).

Проект Градостроительного кодекса Москвы дважды рассматривался на Правительстве Москвы перед внесением его в Московскую городскую Думу. Московская городская Дума рассмотрела проект Кодекса в трех чтениях с учетом поправок, поступивших от многих депутатов, и приняла его в окончательном виде 25 июня 2008 года.

Во-вторых, важнейшей задачей нового периода законодательной работы является актуализация Генерального плана города Москвы, представляющая собой сложную проблему, сравнимую с созданием нового Генерального плана города Москвы. Материалы актуализированного Генерального плана города Москвы были рассмотрены на Правительстве Москвы и в настоящее время практически завершено его обсуждение в округах и районах. В течение 2008 года планируется внесение нового Закона о Генеральном плане города Москвы в Московскую городскую Думу для его последующего последующее принятия.

Таким образом, основу градостроительного законодательства Москвы должны составить два документа: Градостроительный кодекс и Закон о Генеральном плане Москвы. Однако не все московские градостроительные законы планируется кодифицировать.

Так, например, ранее существовавший Закон города Москвы 'О землепользовании и застройке в городе Москве' в настоящее время заменен, с одной стороны, нормами нового Градостроительного кодекса города Москвы, а с другой - принятым Московской городской Думой в 2008 году Законом города Москвы 'О землепользовании в городе Москве'. При этом отдельно будет существовать закон, связывающий воедино земельное и градостроительное регулирование - Закон города Москвы 'О правилах землепользования и застройки'. В настоящее время правила землепользования и застройки активно обсуждаются на уровне исполнительной власти, создана специальная комиссия с привлечением депутатов для последующей разработки соответствующего законопроекта.

Другим важным самостоятельным правовым актом должен стать Закон города Москвы о московских нормативах градостроительного проектирования (социальных градостроительных нормативах). В настоящее время технические нормативы градостроительного регулирования утверждаются только федеральными органами власти, в то время как социальные нормативы могут приниматься субъектами Российской Федерации. Таким нормативами могут быть расстояния от жилого дома до ближайшей автобусной остановки, магазина, детского сада, школы, поликлиники и т.п. Принятие такого закона призвано решить проблемы, связанные с комфортным проживанием москвичей и их обеспеченностью необходимыми услугами городской инфраструктуры.

Другими законами, не входящими в Кодекс, будет Закон города Москвы о программе (плане) реализации Генерального плана города Москвы, устанавливающий последовательность действий исполнительной власти по осуществлению задач Генерального плана города Москвы.

Сегодня обсуждаются вопросы возможной разработки Законов города Москвы о комплексном благоустройстве и художественном оформлении, об архитектурной деятельности в Москве и некоторых других.

Также необходимо будет разработать научно-практические комментарии к градостроительному законодательству Москвы с целью облегчить работу корпоративных юристов, инвесторов, строителей, чиновников и судей по применению его положений.

Второй этап законотворческой деятельности должен завершиться в 2010 году и поднять на новую высоту регулирование градостроительной деятельности в столице Российской Федерации - городе Москве.

 

Во многих городах России используют и даже прямо заимствуют опыт Москвы в сфере градостроительства, наши закон изучают и в Питере, и в Минске, и в Киеве, и в Астане, в других городах Европы и Азии. В чем же сила и качество московского законодательства.

И тут мы подходим к двум основным дилеммам, двум антиномиям построения не только данного межотраслевого института, но и всего градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации.

Первая такого рода антиномия - это противоречие между необходимым усилением градостроительного регулирования в современном городе (особенно крупном) и возрастанием издержек хозяйствующих субъектов (так называемая 'регулятивная нагрузка'). Так, ограничения, накладываемые законодательством Нью-Йорка на инвесторов и застройщиков примерно вдвое повышают цену квадратного метра площадей в жилых и нежилых объектах при их строительстве или реконструкции.

В общем случае, чрезмерное усиление регулирования и введение массы ограничений ведет к резкому удорожанию недвижимости, что в свою очередь, при неблагоприятной инвестиционной конъюнктуре может ограничить и саму инвестиционно-строительную деятельность.

Но, в то же время ослабление градостроительного регулирования в современном мегаполисе не допустимо, так как приводит к деградации городской среды, нарастанию неуправляемых процессов разбалансировки сложной системы городской инфраструктуры, что стратегически неблагоприятно сказывается как на комфорте проживания горожан, так и на всей экономической деятельности в городе, в том числе, и на его инвестиционной привлекательности. Идти по пути ослабления регулирования в сегодняшнем крупном городе невозможно.

Выход из этой дилеммы просматривается только один - создание непротиворечивой, рациональной, системной, доступной, понятной, экономически выверенной нормативной базы для правильного выбора и принятия сбалансированных решений всеми хозяйствующими субъектами, который сочетал бы в себе четкое рамочное регулирование и необходимую свободу выбора экономически обоснованного решения. Это позволит не утратить управляемость, в то же время не создавая чрезмерной регулятивной нагрузки на хозяйствующие субъекты и позволяя оптимизировать и минимализировать необходимые издержки.

Московской градостроительное законодательство отвечает этому сбалансированному рациональному подходу в значительной мере.

Второй дилеммой является нахождение баланса между профессиональной градостроительной и общественно-политической составляющей при принятии градостроительных решений. С одной стороны, очевидно, что в современном городе принятие градостроительных решений не может быть прерогативой общественности двора, микрорайона или муниципального образования, районных депутатов или общественных советов. С другой стороны, нельзя не считаться с мнением жителей и законными интересами граждан и их объединений.

В московском законодательстве гармонично сочетаются как профессиональный подход к вопросам землепользования и застройки, так и учет мнения жителей путем проведения публичных слушаний, которые сквозной нитью проходят через градостроительное законодательство, создавая целостную систему учета мнений и защиты прав и интересов москвичей.

Подводя итоги, я хочу подчеркнуть, что основные наши законодательные подходы базируются на принципах рационального градостроительства, сочетающего профессиональную деятельность компетентных органов и специалистов, с учетом мнения заинтересованных граждан, а также соединяя жесткое градостроительное нормирование с необходимой экономической свободой в системе смешанного административно-экономического регулирования градостроительной деятельности в городе Москве.

 

Иногда слышна критика в адрес Московской городской Думы - почему, дескать, в Москве то или иное происходит не так, как хотелось бы.

Ответ достаточно прост.

У нас в России совершенно нормальные, рациональные и хорошо организованные Правила дорожного движения, и большинство водителей их стараются соблюдать. Но далеко не все, каждый видел, как ездят некоторые субъекты.

Так и везде - к хорошей законодательной базе надо добавить четкое правоприменение (здесь в городе есть и успехи, и серьезные проблемы), и, главное - правосознание и заказчиков застройщиков, и инвесторов, и проектировщиков, и подрядчиков, и контролеров.

И, о чем бы хотелось помечтать - правосознание граждан и их объединений, готовность их к конструктивному диалогу, а не к бессмысленному противостоянию или, что еще хуже, но случается порой, к прямому рэкету строительных организаций.

 

Надеюсь, что этот краткий поверхностный обзор может быть кому-то полезен из тех, кто собирается в других городах России достигнуть уровня и качества жизни москвичей, причем желательно, без наших пробок и экологических проблем.

Но надо помнить, что без нормальной региональной и местной нормативной базы, хорошего профессионального генерального плана, продуманных правил землепользования и застройки этого сделать не удастся. Это ключ к инвестициям и к экономическому развитию, а также к комфорту и качеству жизни жителей российских городов.

0

0