Rambler's Top100 Service

Генплан Москвы: разрешено все, что не запрещено

Депутат Московской Городской Думы
25 мая 2010

Модернизация страны - процесс непростой, многоплановый. Он реализуется и в технической сфере, и в социальной, и в экологической, и на стыке этих сфер, например, в вопросах градостроительства, то есть в первую очередь территориального планирования и зонирования.

Развитием инфраструктуры для модернизации всех аспектов жизни людей занимаются как раз градостроители: разработчики генеральных планов городов (территориальное планирование) и правил землепользования и застройки в них (территориальное зонирование).

При этом современная градостроительная деятельность в корне отличается от той, которая велась при советской власти. Тогда был централизованно управляемый консолидированный бюджет страны, единая государственная собственность на землю и основное недвижимое имущество, всеобъемлющая система государственного заказа. Государственными были генеральные подрядчики и конкретные производителей работ. В Москве таким генеральным исполнителем по всему территориальному планированию был Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы (НИиПИ Генплана Москвы). Граждане же Москвы рассматривались при этом не как субъекты градостроительной деятельности, участники принятия решений, а как объекты государственного попечения, чье дело было получать (или не получать) государственные услуги и радоваться тому, что им дают.

По мере увядания бывшего СССР в Москве затухала и градостроительная деятельность, особенно в части планирования и создания инженерной и транспортной инфраструктуры, вплоть до почти полной ее остановки на рубеже 80-х и 90-х годов.

Однако, вышедшее в это время распоряжение первого президента России Бориса Ельцина, позволившее Москве привлекать частные средства для проектирования и строительства, уже в начале девяностых оживило проектную и строительную деятельность на совершенно новых, капиталистических началах. При этом возникла необходимость модернизировать всю практику градостроительного планирования в городе Москве, а также впервые создать новую систему градостроительного зонирования. Процесс этот был начат в 1997 году и завершается в наши дни.

Что представлял собой советский Генеральный план города Москвы? Текстовую часть (приоритеты, цели, задачи) и интегрированную систему карт большого масштаба. Под него были подложены документы территориального планирования, порой доходящие до индивидуального дома, магазина, кинотеатра и спортивного зала. Так, например, если на карте стоит "булочная", будет булочная, если "столовая", то будет столовая. Все за государственные деньги, на государственной земле, силами государственных подрядчиков для государственных же предприятий, для нужд работающих в государственном секторе людей. Логично, просто, но трагически неэффективно (да и легко эти планы менялись по решению ЦК КПСС, горкома партии, Мосгорисполкома, районных властей).

Правда, надо отметить, неэффективность и деградация в эпоху заката социализма наблюдались повсеместно. В результате не получилось у коммунистов сделать из Москвы "образцовый коммунистический город", даже просто приличный среднеевропейский не получилось. Очереди в магазинах и поликлиниках, койки в коридорах больниц, добыча "дефицита" через черный вход, хамское обслуживание повсеместно, грязные подъезды, это все было нормой "социалистического быта". А в строительной отрасли качество строительства жилья было низким, территории новостроек была захламлена годами, и люди стояли в очередях среди ям и брошенных ржавых труб к единственном телефону-автомату на весь двор. Подзабыли сегодня некоторые нашу "социалистическую" жизнь! Им бы дать постоять сегодня в тогдашней очереди часок за колбасой "Отдельная" по два двадцать кило, а потом заставить эту колбасу съесть, сразу бы очухались! Или записаться на машину "Москвич", четыре года ждать, откладывая деньги на эту таратайку. Да и про такое диво как спаренный телефон тоже уже забыли?

Ну, наша "забывчивость" - это тема особая. Если бы нашу сегодняшнюю молодежь перенести в год 1980-й, на тридцать лет назад, они сначала были бы в шоке, а потом полезли на баррикады. Да и старшее поколение сначала кряхтело бы, а потом тоже взвыло, когда импортные лекарства пришлось покупать у спекулянтов. Короткая память у людей.

Но вернемся к Генеральному плану города Москвы. В начале нового тысячелетия советская система, наконец, ушла в прошлое, у нас все изменилось. Бюджет Москвы сильно похудел и обособился от федерального, в строительство пришли частные деньги. Частные проектировщики, заказчики, подрядчики взялись за дело, покупателями и арендаторами стали тоже частные лица. Кроме того, на сцену вышла городская общественность, которая стала одним из субъектов градостроительной деятельности, желала участвовать в принятии решений, принимала участие в публичных (общественных) слушаниях по вопросам градостроительства.

Вот тут то и выяснилось, что новые подходы к территориальному планированию не могут быть в одночасье усвоены не только гражданами, но и многими специалистами. Модернизация - это процесс непростой, она включает также и получение новых знаний, и новую правовую культуру.

Так что же содержит в себе новый Генеральный план города Москвы, принятый в 2010 году? Тот Генеральный план, о который сломано попусту так много копий? Который на самом деле является продолжением на новом уровне Генерального плана города Москвы 1999 года.

Во-первых, это описание приоритетов города в сфере жилищного строительства, экологии, транспорта, образования, медицины и многого другого. Мы хотим быть здоровыми и богатыми, а не бедными и больными, что вполне понятно.

Во-вторых, это карты и планы, вокруг которых и шла основная дискуссия: почему здесь и здесь будут строить не то, что хотим, а того, чего хотим, нет; о памятниках культуры, дорогах, торговых центрах и гаражах, жилье и зеленых насаждениях. Не хочу отнимать хлеб у градостроителей, архитекторов, экологов, искусствоведов и попробую показать свой взгляд юриста на то, что такое Генеральный план города Москвы, а заодно и связанные с ним Правила землепользования и застройки.

Представьте себе карту города Москвы, на которую накинуты три разноцветные сетки, три матрицы, определяющие правила поведения.

Первая из них, это "негативные обязанности" или, попросту говоря, запреты. Они содержатся в самом Генеральном плане, а разобраться в их осуществлении помогает Градостроительный кодекс города Москвы. Вот, скажем, памятник истории и культуры, вокруг него охранная зона, здесь строить нельзя, только реставрировать и восстанавливать. Вот озелененная территория, здесь могут быть только отдельные спортивные сооружения и объекты культуры, все остальное строить нельзя. Вот площадь и улица, на ее поверхности тоже ничего строить нельзя. А вот берем другой документ, Правила землепользования и застройки. Здесь вся Москва разбита на небольшие участки, а цифры определяют, скажем, что на таком то участке территории строить здание выше, предположим, тридцати метров нельзя, и плотность застройки и ландшафтное строение должны быть строго определенными. И все просто: если сегодня на этой территории максимальная высота здания тридцать метров, и в правилах стоит та же цифра, то надстраивать ничего нельзя. А если стоит другая, скажем, сорок?

Тогда можно! И тут мы видим некую вторую сетку, которая образована ячейками первой, сетку дозволений, то есть, то, что можно делать без специального разрешения. Это и есть место экономической свободы, то, что является залогом успеха модернизации процесса планирования.

Предположим, вы собственник трехэтажного здания, а в Правилах землепользования указано, что вы можете построить здание строго жилого назначения (это еще одно ограничение из первой сетки запретов) высотой восемь этажей. Вот, пожалуйста, выбирайте: или стройте сами, или зовите инвестора. А дальше или оставляйте три этажа, или делайте восемь, или, может, пять. Ваше право.

Таким образом, первая система жестких запретов и ограничений, адресованных всем гражданам и организация вне зависимости от форм собственности и ведомственного подчинения, образует ячейки, в которых реализуется экономическая свобода. Эдакая этатистская модель в духе Гегеля: государство образует систему парцелл, внутри которых субъект свободен. Ведь если такой системы нет, то идет война всех против всех, и о свободе не может быть и речи.

Да и здесь, как везде: свобода как необходимость или свобода как автономия воли. Старый спор. Но если, скажем, в журналистике понятие свободы ближе стоит к автономии воли, некой анархии, то в градостроительстве это может быть только порядок и организация. Иначе не будет ни нормальной экономики, ни нормальной социальной сферы.

А третья сетка, о которой я выше упомянул? Это "позитивные обязанности": сделать то-то и то-то, что велит "его величество" Генеральный план. Построить мост, дорогу, электростанцию, транспортную развязку, метро, наконец. Но в современном правовом государстве кого мы можем обязать? Есть, конечно, отдельные возможности, основанные на федеральном законе, заставить частника что-то сделать, но в основном, позитивные обязанности города Москва адресует самой себе. Мы не можем обязать ни федеральные организации, ни частных лиц действовать по нашему приказу для блага города и государства. Только если мы договоримся с ними и оплатим эти работы из городского бюджета в форме государственного заказа. Принимая бюджет, мы позитивные обязанности по реализации Генерального плана адресуем самим себе. Это третья "социалистическая сетка" государственных обязанностей, которая затем формирует основу для принятия Правительством Москвы программы (плана) реализации Генерального плана города Москвы.

Посмотрите, что получается: ограничения и запреты адресованы всем участникам градостроительной деятельности, адресатом позитивных обязанностей является городской бюджет, это обязанности самого города, а вот разрешения и дозволения предназначены для всех остальных организаций и граждан. Просто, точно, логично.

Когда говорят, что будет, если Генеральный план не реализуется? Кто за это ответит? За нарушения любого запрета ответит каждый по закону, здесь Генеральный план должен реализовываться неукоснительно. За это отвечают и московские и федеральные власти, правоохранительные органы. С обязанностями что-то построить за счет средств бюджета сложнее: на городе лежат огромные социальные обязательства, а источники дохода не всегда стабильны. Поэтому городская власть реализует Генеральный план в части позитивных обязанностей в рамках возможностей городского бюджета. Но если средства выделены, то обязательства требуется исполнить в срок.

В части дозволений все решают самостоятельно либо федеральные власти за счет федеральных средств на объектах федеральной собственности (но в рамках общего плана), либо частные инвесторы реализуют имеющиеся или приобретаемые права. Мы не можем диктовать федеральной власти, как и когда ей строить (но нарушать запреты и ограничения не может и она, так как они основаны, в том числе, и на федеральных законах). Собственники земли и объектов сами принимают решения, инвесторы заключают контракты, идет нормальный деловой оборот в рамках гражданско-правовых отношений. Ну, и кто здесь за что может отвечать? Все зависит от инвестиционного климата, от федеральных решений, от цены на нефть и курса рубля к бивалютной корзине, от ситуации в Греции и даже от извержения вулкана Эйяфьятлайокудль.

Вот так с правовой точки зрения устроен Генеральный план города Москвы. А уж градостроители и архитекторы расскажут про кольца и радиусы, рокады и хорды, про зеленые территории, занимающие треть города, про памятники истории и культуры, про инженерные сооружения и спортивные комплексы. Жаль только, что наша территория ограничена, ресурсы тоже, экология напряжена. Приходится учитывать ограниченность возможностей города при остром конфликте интересов, что и делает на основе рациональных подходов Генеральный план города Москвы. Конечно, хотелось бы, чтобы было еще больше зеленых территорий, чтобы вблизи от памятников истории и культуры не строили ничего, чтобы стало больше улиц и площадей, чтобы все машины имели парковки, а на долю каждого москвича приходилось не 20, а по меньшей мере 40 квадратных метров жилой площади. Чтобы было много помещений для малого бизнеса, магазины шаговой доступности, детские сады и поликлиники, спортивные сооружения и дворцы молодежи. Но территориальные и финансовые ресурсы города ограничены. Вот Генеральный план и ищет наиболее рациональные, наиболее социальные, наиболее экономичные решения.

Конечно, все не могут быть довольны. Генеральный план ведь предлагает всего лишь наиболее рациональные, часто компромиссные решения вопросов. Однако, поскольку своих оригинальных рациональных комплексных подходов у оппонентов нет, то основная дискуссия сводится либо к частным вопросам, либо к критике "вообще" Генерального плана и московских властей, что, по понятным причинам, непродуктивно.

Так в чем же модернизационный потенциал Генерального плана города Москвы? В первую очередь в том, что он впервые переводит деятельность хозяйствующих субъектов в общедозволительный режим. Вам разрешено все, что не запрещено. Не как раньше - только то, что разрешила власть, вы и можете делать, а любой самостоятельный выбор невозможен и запрещен. Сделано так, что эта новая экономическая свобода субъектов не угрожает городу, а служит его целям. Кроме того, система регуляторов, заложенная в Генеральный план города Москвы и Правила землепользования и застройки, направляет в сторону модернизации московскую промышленность, стимулирует развитие строительства жилья, туризма, науки, культуры, просвещения. Ну и, наконец, он сделает город более комфортным как для здоровых взрослых людей, так и для стариков, детей, инвалидов.

Так что не надо быть несправедливыми к московскому Генеральному плану. Это серьезный документ, определяющий стратегию развития Москвы в наиболее оптимальном из всех возможных режимов для блага граждан не только Москвы, но, так как речь идет о столице страны, то и всей России.

Загружается, подождите...
0